经过她的反复思考，把前朝与当今相比照，总结唐太宗的经验和教训，总结自己辅佐高宗20年的经验教训。终于制出了自己的施政大纲十二条，请高宗定夺和实行。因为自己不是皇帝，仍然以“建言”方式提出，因此叫做《建言十二条》。和唐太宗的《帝范》十二章相对应。
让百官想起唐太宗，想起唐太宗的“贞观之治”，表示当朝也要再造出个“贞观之治”来。
建言十二条＇《新唐书》，卷76，《武则天传》。＇
劝农桑，薄赋徭；
二、给复三辅地；
三、息兵，以道德化天下；
四、南北中尚禁yin巧；
五、省功费力役；
六、广言路；
七、杜谗口；
八、王公以降，皆习《老子》；
九、父在，为母服齐哀三年；
十、上元前勋官已给告身者，无追核；
十一、京官八品以上，益禀入；
十二、百官任事久，才高位下者，得进阶申滞。
第一条则是功谏农桑，轻徭薄赋。从两个方面发展国家的农业生产，是历代明君的富国强民国策。一方面大力鼓励农民加重耕织，发展农副两业，一方面减轻农民的赋税和徭役。前代如西汉初期、“贞观”前期皆实行此策，是故国泰民安，出现“文景之治”、“贞观之治”。
第二条规定，免除京师长安畿辅重地京兆、冯翊、扶风之地人民的全部徭役负担。让京城周围人民全力投入基本建设，以巩固国都。
第三条是她总结了历朝教训，尤其是贞观后期和本朝的东西用兵的教训，打算停止武力征服，和戎四方，使四海昇平，和平友好。
第四条要禁止朝廷各部门的奢侈浮华风气。南、北、中、尚，是指宰相府，俗称南衙；中央各直属机构，俗称北衙；中是指中书省，也称右相府和西台；尚指尚书省，也称都台、文昌台、中台、南省，亦是宰相府。总之，这是泛指中央各机构。
第五条是要精减土木建设，节约开支和劳动力的使用，尤其宫室建设，历代皆有深刻教训。先时对东都的营建，已造成开支和劳力负重，管民已有怨言。
第六条和第七条，是要让官员们敢说话，向朝廷建言和批评；但也不能造谣生事，搬弄是非、混淆视听。她自然是有所指的，以往不少人造谣攻击陷害她。但只要不是恶意地胡说八道，皇帝要有纳谏的雅量。
第八条是要王公以下的臣民，都要读《老子》这篇文章。其目的显然，她知道高祖建唐时曾将李家先祖附会于唐尧，又称李家鼻祖是老子李聃，又尊老子为“太上玄元皇帝”。因此她这是投其所好，让李氏王朝宗亲和百官，别总认为她是武氏的女儿，是“非我族类，其心必异”。她借此表示她是李家的媳妇，没有外心。
第九条是武则天借当时的丧葬礼仪中的一条，来提高妇女的地位的。古代社会，长辈去世了，在居丧期间要根据服丧人与死者的关系，亲疏远近而服饰有所不同。共分五个等级，即斩衷、齐衷、大功、小功、缌麻。斩衷是最重之孝服，以粗麻布做成，不缝边，斩布成衣。子女为父，妻妾为夫，服期三年。齐衷是第二等丧服，以熟麻布做衣，缝边整齐，故称齐，丧期又分四等，前两等是：如父亲已去了，寡母去世时，儿子为母亲服孝三年；而如果是父亲健在，母亲去世了，儿子只要为母亲服一年孝就行了。（因居丧制度相当复杂，此不宜多用笔墨，仅以文中所涉内容，约而述之）武则天感到这种制度对女人太不平等，妻为夫、子为父要服“斩衷”三年；而父亲健在，子为母（夫为亡妻）只服“齐衷”一年。（实际上，女子在居丧制度中的受轻视内容很多，此亦不多涉及）因此，武则天才把其制度改变，让父母既男女平等。不知这内容是否实行，若实行了，那其他还涉及女子的许多内容，是否也改了，乃无据可依。实则，武则天据此仅表示提高妇女地位。
第十条是说在上元年以前，就是说今年以前已经取得勋官身份的人，不再审查追缴勋官的身份（包括证件）了。这里反映唐初的一个背景：时因征战需要，大量招募军士，按战功得到了勋赏，被称“勋官”。勋官不是职事常官，没有职守，但享朝廷的土地赏赐，称“勋田”。三至五品的勋官可参加职事常官的铨选，合格者可得到实职官位，二品以上的勋官，可享门荫特权。但唐初同时规定：凡战事结束，军人要大批除役归里。因此，对取得勋官资格的要进行特别审查，特别是持有前方将军所发的勋官证件，更要严格审核。有问题的有虚假不实的，要取消勋官资格，收回证件。武则天规定，是在于宽限对勋官的审查，收拢人心。
第十一条规定京官八品以上的官员，普遍增加俸禄。“益廪入”，廪即增益谷仓，意指提高俸禄标准。
第十二条是指那些任职年头很长，有实际才能却官位较低的，可量才进阶。这一条，包括前两条，是武则天关心各级官员的切身利益，解决他们的进阶和待遇，以便努力工作，使国安也得到了可用之才。
武则天的《建言十二条》突出了强国富民、善用人才、广开言路、团结少数民族、禁止奢浮、提高妇女地位、笼络官员、缓解矛盾等重大方针政策和策略，不失为一个较好的治国纲领。
高宗见后非常高兴，史书称“诏书褒美”，并立即执行。
但究竟执行得如何，效果又是怎样，传统史书是不愿记述的，有的史书透露一点这方面的信息，还往往带有讽刺、贬抑之意味。
武则天是说干就干，雷厉风行，而且往往大破常规，突显举动。例如：奖励农桑，发展农业和手工业最为重要。她就是上元二年（675年）的三月西已日举行了隆重的亲桑和祭祀先蚕的仪式。
祭祀先农和先蚕是我国皇帝制度中的一项礼仪规定。按数千年以来的传统礼仪，每年春三月上亥日，皇帝百官祭先农，亲自扶犁耕地，谓之“亲耕”，行“籍田礼”，表示对农业生产的重视。同样，皇后也率内外命妇祭先蚕，行“亲蚕礼”＇《唐会要？皇后亲蚕》，卷第260…261页。＇。举行这种仪式，一般都有固定的地点，大都在都城的近郊，隋唐改在宫苑里进行。都有固定的人员，并设有观台，不过做做样子罢了。但武则天为号召臣民重视农桑，表示她制定政治的重要，她打破惯例，到洛阳邙山之南以前所未有的隆重规格举办亲蚕仪式，不仅是朝廷内外命妇，百官和各地朝觐使者都要参加。他要通过这个仪式，表示鼓励农桑，发产农业生产的决心。对她的这一活动，《资治通鉴》留有一句记载：“三月，丁已，天后祭先蚕于邙山之阳，百官及朝集使皆陪位。”＇《资治通鉴》，卷202，上元元年三月。＇
为倡节俭，武则天把按皇后服饰制度规定的十二道褶的罗裙，下令改为七道褶，并带头捐出自己的脂粉钱救灾。在她的号召和带动下，宫中嫔妃也不再使用高档奢侈品。这种节约所减轻的开支虽然有限，但对勤俭风气的兴起是有作用的。
武则天更重视选拔和培养人才，她要培养出能为自己的新政效力的人才来，而不是扯她后腿、拆她台的那些传统观念浓重的人才。
为此，她自行选拔了一批文学之士如著作郎元万顷、左史刘祎等人，到禁宫中从事修撰编书。撰成了《烈女传》《臣轨》《百僚新诫》《内轨要略》《少阳正传》《孝子传》《乐书》等，累计达千余卷之多。
在修撰过程中，她常把朝中百官的奏表交给他们参看。朝中有了疑难问题，也让他们讨论辨驳。武则天这么做自然引起朝中大臣们的议论，认为这是分割宰相之权。因为这些人是武则天自行召集的，他们出入宫廷不经过朝廷的办公地点“南衙”，是由北门出入的，大臣们就不怀好意地称他们为“北门学士”＇《资治通鉴》，卷202，上元元年三月。＇。武则天不去理睬那些风言风语，他很重视自己的这个举措，也很赏识这些“北门学士”。她认为只有这么培养，才能避免朝中形成官僚集团结构，下层有才学者才能不拘资格被选拔任用。
在科举考试制度上，武则天是首开殿试者。她曾经让高宗亲自参加面试，在九百多举子中一个个笔试，以便发现人才。还把选出的前几名待诏弘文馆，以便选用。议凤元年（676年），武则天又首开“南选”。唐初，朝廷渐为关陇集团把持，在选士用人方面，也重在选拔关陇子弟入仕，从而排斥了南方广大地区的人才。而且，各州县的地方人才，皆由都督府进行选拔。武则天要打破这一惯例，下令每四年派遣五品以上的清正官员充任使者，由御史监督，到桂、广、交、黔等州选拔。到她执政后，时间缩短，地区范围又扩大到岭南、福建等各地。这就彻底打破了都督选拔地方人才的制度，同时把选人范围扩大到全国各地，使各省各地的俊才都有了被选任官的机会。
由于史书的歪曲宣传，武则天成了恶人，把她的选官用人也全盘否定。认为她任用的也都是恶官，好官则是她打击、陷害的对象。该问题本书前已论及，此不多言。这里选一个裴行俭为例证，进一步证明武则天的用人原则。再者，裴行俭也是武则天年代的一个突出人物，亦应予昭显。
裴行俭原是长孙无忌反对武则天立为皇后的中坚力量，自废立皇后的争斗开始，他经常与长孙无忌等秘谋，坚决反对立武则天为后。《新唐书》为裴行俭立传，首先突出他的也是他反对立后之事。传文中说：“高宗将立武昭仪，行俭以为国家忧，从此始与长孙无忌、褚遂良秘议”＇《新唐书》，卷第33，《裴行俭传》。＇。一次，他们又开会研究如何才能阻挡武则天被立为皇后，裴行俭的态度坚决，情绪激昂，不顾安危地大声说：“如立武氏为后，国家从此不得安宁了啊”谁料在场的袁公瑜把他的话向武则天母亲叙述一番。武则天听后大怒，向高宗说裴行俭悖旨。当时高宗一心要立武则天为后，而双方争斗又极为激烈，就马上下诏，把裴行俭由长安贬为西州都督府长史。西州远在西域之吐鲁番，虽然官位级别没有变，都是五品以上，但长安令近在京城，是当时所谓“京县”六令之首（六令为长安、万年、河南、洛阳、太原、晋阳），被贬至西域极边，是被远远地流放了。
但是，裴行俭非一般仁宦可比，他是隋朝名将之后，个人才艺兼优，名重一时。贞观年举明经科，任左屯卫仓考军的小官。但是大将军苏定方很欣赏他，加意培养他。很快，他便才能显著，其谋略、战阵、远见都超出常人，被高宗升为长安令。由于他的文武皆优，很快名传西域，京城也流传着他在西域的故事。麟德二年，垂帘听政的武则天便升他为安西都护（都护府长官）。不久便又召入朝廷，升为吏部侍郎，为铨选要职。任职期间，他与同僚所定的《铨注选人之法》《州县升降》《资拟高下》等，都称著朝廷，以其“能”被时人传颂。
当时，他与同僚李敬玄同任吏部，铨选文武。一次，李敬玄向他引见了太原人王勃、华阴人杨炯、范阳人卢照邻、义乌人骆宾王，称赞他们的文名。但裴行俭看了看这四个人向李敬玄耳语：“士当以才干见识为首，然后文艺。王勃等虽有才华，终嫌浮躁，岂安享禄位者？”还说：他们连终寿也未必有；杨炯比较沉稳，可能还会有点前途。裴行俭的观察判断都被后事证实，说明他的远见和观察能力之强。而他选拔的助手如王方翼、程务挺、黑齿常之等，后来都成为名将。他向朝廷推荐的官员，仅做到刺史的就有数十人之多＇《新唐书》，卷第34，《裴行俭传》；《资治通鉴》，卷203，永淳元四月。＇。
调露元年（679年），西突厥阿史那都支叛唐附吐蕃，再度兴兵，侵逼安西。唐廷计议欲发兵讨伐。吏部侍郎裴行俭向武则天建议，西域连年用兵，如今突厥又与吐蕃联合，不可再度出师讨伐了。今天有个兵不血刃的办法，即以护送波斯王子泥涅师归国为名，经过西突厥时顺便就可以解决。天皇、天后都同意这么做。
原来波斯（今伊朗，时称萨珊波斯）唐初已与唐修好，派使来唐。后因大食（今阿拉伯）连年向波斯侵扰，该国王卑路斯亲来大唐求援，高宗封他为右武卫将军，但不久便去世了，他的儿子泥涅师还留在唐朝京师。
天皇、天后同意了裴行俭的意见后，命他为册送波斯王子使者，兼任安抚大食使。裴行俭奏请肃州剌使王方翼�
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