通向“9·11”事件之路再次说明了臃肿而又僵化的美国政府是如何倾向于低估日益增长的恐怖威胁的。本·拉丹和“基地”组织制造的恐怖行动与政府以前曾经面临的任何威胁都不同。现有的处理恐怖主义行为的方法是对个人的行为实行审讯、惩罚，和对敌对政府的行为实行制裁、报复、遏制或者发动战争加以讨伐。“基地”组织的行为既非单个人的行为，也不是政府行为。“基地”组织的罪行在规模上接近于战争行为，但是，这些罪行是由一个松散、范围广泛、模糊不清的阴谋集团实施的，并且该集团没有易被威胁、打击或摧毁的领土、公民或资产。
在2001年初；中央情报局局长特尼特和负责行动的副局长詹姆斯·帕维特向当选总统布什、副总统切尼和赖斯就情报问题作了一次简要汇报，其中包括“基地”组织的问题。帕维特在回忆起当时的汇报时说，本·拉丹是国家最严重的威胁之一。
布什询问杀死本·拉丹是否可以终结恐怖威胁的问题。帕维特说，他和中央情报局局长认为杀死本·拉丹会造成一定影响，但是不能使威胁停止。中央情报局随后给白宫提供了更多正式的评估文件重申这一结论，并补充说，从远期来看；结束威胁的惟一出路是终结“基地”组织利用阿富汗作为庇护所的能力。
在恐怖主义问题上，新政府内最激进的顾问或许是留任的理查德·克拉克。但是他也承认，即使他的决策建议被立即采纳并且付诸行动，也不可能阻止“9·11”事件的发生。
我们很可能接下来要问：美国政府何时有合适的机会动员全国发起针对“基地”组织及其在阿富汗庇护所的大规模行动。这些主要机会就在美国政府于1996年到1997年收到新的消息，1998年8月大使馆爆炸案，1999年末约旦事件和雷萨姆的阴谋被发现，以及2000年10月美国海军“科尔”号驱逐舰遭袭击之后。
在“9·11”事件之前，美国对“基地”组织的政策基本是在1998年8月大使馆爆炸案后确定下来的。我们在第四章谈论过这些政策。值得指出的是，他们是克林顿政府在极其困难的国内政治环境下制定的。当时，反对派正在设法弹劾总统。此外，1998年到1999年，克林顿总统正在指挥政府准备应对塞尔维亚的战争，他还授权对伊拉克进行大规模空袭。
使馆爆炸案的悲剧给整个政府机构提供了一个机会，即全面审查本·拉丹所带来的国家安全威胁，并且这种审查本可以让人们明白：这个问题已经到了得失攸关的地步，它比当时的国内政治问题要重要得多。然而，政府的主要决策机构错失了应对威胁挑战的机会。
国务院的外交措施在相当大的程度上是不奏效的。“基地”组织和恐怖主义只是在已经拥挤不堪的议事日程上新增加了需要优先考虑的问题而已。当时，国务院正忙于处理同巴基斯坦和沙特阿拉伯等国的关系问题。在“9·11”事件之后，这些统统改变了。
决策者们主要依靠中央情报局和秘密行动来实施政策。在“9·11”事件之前，没有任何机构比中央情报局肩负更多的责任——或者做得更多——为了打击“基地”组织而夜以继日地工作。但是，中央情报局在全球范围内所采取的积极有力地扰乱恐怖分子活动或者使用代理人来试图逮捕或者杀死本·拉丹和他的主要随从的措施存在局限性。早在1997年中期，一位中央情报局的官员写信给他的上司说：“我们所做的一切只是固守局势等待骑兵的到来。”
军事措施失败了或者说并没有被采用。在“9·11”事件之前，国防部未曾接受铲除“基地”组织在阿富汗的庇护所的使命。
在“9·11”事件之前，布什和克林顿两届政府中的官员们都认为，美国全面入侵阿富汗在实际上是难以想像的，它从不是机构间商议的正式话题。
程度较轻的干预形式可能也曾考虑过。其一是部署美国军队或者情报人员，或者特工队去阿富汗本国或者其邻国——公开地、秘密地或者在掩蔽下（隐蔽与美国的联系）等。那时美国将不再依赖线人收集可实施行动的情报。然而，这将需要确保邻国对基地安全和飞越领空的支持。这将亟须数月甚至数年进行至关重要的政治、军事和情报协调工作，并带有相应的支出和风险。现在，阿富汗境内虽存在具有相当实力的地面武装，但确定本·拉丹的方位事实证明仍具有很大的难度。考虑到这一事实，成功的几率很难计算。我们已经发现，没有迹象表明曾给过克林顿总统这样一个居中的选择机会，或者说这种选择从未给予较之入侵的想法更多的关注。
这些决策上的挑战和我们已经谈论过的想像力的问题有关联。既然我们相信布什和克林顿两位总统都切实关注到了“基地”组织所造成的威胁，那么关于对在阿富汗境内恐怖分子的庇护所采取更直接的干预的各种方法显而易见地被视为——如果被仔细考虑过的话——与威胁不成比例。
对未来的洞察在实践中因此难以适用。最困难的是，当问题还似乎很微小时，却去采取一项重大的措施。当危险真正全面爆发时，显而易见，动员人们采取行动将容易些——但是那时可能太迟了。
由于不能在地面部署美军武装，因此另一种可能性是直截了当地向塔利班发出最后通牒，如果塔利班政权不理睬通牒的话，就应至少发动一场不定期的空战，达到摧毁其有限的军事力量并且改变阿富汗正在进行的内战的力量均势。美国警告过塔利班，他们将要对本·拉丹发动的威胁美国在阿富汗利益的袭击负责。警告分别于1998年、1999年末、2000年秋季和2001年的夏季先后发出。重复的警告并没有使其更有效。
2000年11月因为有证据证明“基地”组织应该对美国海军“科尔”号驱逐舰爆炸案负责，国家安全顾问塞穆尔·伯杰请求五角大楼为对塔利班持续进行空中打击制定计划。克拉克拟订了一份正式且具体的最后通牒。但是，克拉克的计划显而易见没有得到部长小组会议的正式考虑。我们并没发现他的想法被汇报给新政府，也没有发现克拉克把文书递交给他们，尽管这群职业官员们的任职跨越新旧两个政府。
在“9·11”事件之后，布什总统宣称“基地”组织应该对美国海军“科尔”号驱逐舰遭袭击事件负责。在“9·11”事件之前，两任总统都没有采取任何行动。本·拉丹完全有理由推断，袭击是无风险的，至少制造像“科尔”号驱逐舰爆炸事件那样程度的袭击是安全的。
第十一章 先见之明和后见之明能力
前面的章节里详细描述了克林顿和布什政府所决定作出的那些行为。每位总统都考虑过或者授权采取秘密行动——这是一种消耗相当长时间的方法——特别是克林顿政府期间——然而除了收集情报之外收效甚微，在1998年导弹攻击阿富汗之后，海军舰艇仍停留在阿富汗或者附近地区的军事基地上；准备随时发射巡航导弹。休·谢尔顿将军制定了多达13种不同的打击方案，但是没有建议采用任何一种。“9·11”事件之前，在布什政府内部，在反恐问题上最广泛而持久的辩论是有关无人驾驶侦察机的使用——仅仅使用它来确定本·拉丹的方位还是等到它装备导弹后再利用它，以便于它能够找到本·拉丹并且袭击他。回溯过去，摆在克林顿和布什总统面前供他们选择采取的行动方案是如此狭隘，如此缺乏想像力，这给我们留下了深刻的印象。
在“9·11”事件之前，美国试图用同其在冷战末期及其后所使用的政府机构和能量来解决“基地”组织问题。这些力量是不够的，但是政府几乎没有采取什么措施来使之得到改革或发展。
对于秘密行动而言，理所当然地，白宫依靠着反恐中心和中央情报局的行动理事会。虽然一些官员，特别是反本·拉丹工作小组的官员，对反恐任务很热心，但是大部分人并非如此。理事会的更高管理层并不热心。中央情报局利用自身人员执行准军事行动的能力并不强，而且在“9·11”事件之前中央情报局也并没有设法从整体上大规模地扩展它的能力。中央情报局行动理事会负责人詹姆斯·帕维特记得，由白宫提倡的秘密行动曾使国家情报局陷入了困境。他不愿意看到这样的事再发生。他认为，一个打击此种等级的敌人的真正严峻的反恐战役，主要应由军队而非保密局来完成。
对于国防部而言，联合参谋部的一些官员热心帮忙。一些在美国特种作战指挥部的官员告诉我们，他们制定了在阿富汗使用特别行动军队的计划并且希望得到行动的指令。参谋长联席会议主席谢尔顿将军和在中央司令部的安东尼·津尼将军所持意见存在分歧。谢尔顿认为，1998年8月的袭击证明是对精良军械的浪费，在此之后他一直反对向仅仅被称为“丛林运动馆”的恐怖分子训练设施发射昂贵的战斧导弹。这种观点得到了国防部长威廉·科恩的完全赞同。谢尔顿准备制定其他的方案，但是同时也准备弄明白，他对于那种认为任何军事行动，除非情报是可靠的，都会使美国人冒生命危险的观点所持的怀疑是否正确。
在军队组建方面，由于将反恐政策控制在反恐安全小组和高层部长会议的限定范围之内而付出的昂贵代价最为明显。在1998年8月导弹袭击之后，参谋长联席会议的其他成员向新闻界披露了他们的不悦。这是因为依照高华德—尼古斯改革，谢尔顿是参谋长联席会议成员中惟一的接受征求意见的成员。虽然随后将军事意见做了更广泛范围的汇报，但是联合参谋部的行动副总指挥向我们发表评论说，所有和“基地”组织有关联的情报和计划文件送来的时候都是装在一个红色密封的包裹里，许多上层和一般官员都没能打开包裹看看文件的内容。
“9·11”事件之前，国防部没有在任何时候完全致力于反“基地”组织的使命，虽然该组织可能是那时威胁美国的头等危险的外国敌人。克林顿政府明显依赖于中央情报局，由其在打击敌方庇护所的长期防务计划中发挥领导作用。布什政府采用了这种做法，尽管其中的新战略会让军队在解决这一问题上发挥更大的但尚未具体界定的作用。在国防部中，科恩和拉姆斯菲尔德两任部长的注意力都主要集中在其他的挑战上。
美国的国土防御机构都只是把眼睛盯在国门之外。北美防空司令部自身几乎没有能力保留任何预警基地，它的规划图景只是偶尔考虑到被劫持的飞机撞向美国目标物所造成的威胁，而这些飞机也只是从国外飞来的。我们意识到北美防空司令部在自杀劫机者造成的威胁尚未出现之前就采取了防御性的姿态来应对恐怖威胁。这种姿态上的转变，不仅代价昂贵，而且很难实现。但是，北美防空司令部没有研究可供利用的情报，也没有尽力将其计划付诸实施。
在机构能力上，最严重的弱点出现在国内方面。在第三章我们讨论了这些机构——联邦调查局、移民归化局、联邦航空管理局和其他机构。“9·11”事件之前最主要的强化国内机构能力的措施在2000年出台，并作为千年危机事后审查内容的一部分。克林顿总统及其主要顾问们在国境安全问题上投入了相当大的精力，但未能在离职前取得重大改善。由国家安全委员会领导的跨机构进程没有有效地推动司法部和运输部的领导将进行机构性转变提上议程。
联邦调查局没有能力将实地特工收集的情报同国家需要优先处理的问题联系起来。联邦调查局的代理局长竟然不了解联邦调查局在搜捕美国境内两名可能的“基地”组织成员，也不知晓联邦调查局逮捕了一名在9月11日之前参加飞行训练的伊斯兰极端分子。中央情报局局长早已在消息传到联邦调查局负责反恐的助理局长之前数周便知道联邦调查局对穆萨维的调查。
其他机构则听从联邦调查局。8月6日的《总统每日简报》向布什总统汇报了有关“基地”组织的70份实地调查结果。布什总统称，消息令人振奋。中央情报局只是重述了联邦调查局所讲的内容。没有人做进一步的深究。
美国联邦航空管理局采取积极和预见性的安全措施的能力尤其薄弱。通过对自杀劫机的情形在应对政策方面进行严格审查，并发现每一层面的安全机制上所存在的失误，都足以提醒我们采取变革以补救明显的薄弱环节——扩充禁飞�
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