。
前此，熊希龄内阁的“大政方针宣言书”说得天花乱坠，什么“司法独立”，“教育改良”，等等。⑨实际上都是哗众取宠，并没有认真推行过，也不可能认真实行。以“司法独立”一事为例，由于袁世凯抱“消极态度”，“致生出无限阻力”，“各省几至全然办不动”。⑩后来，虽然有些省、县成立了法院，但因“用人未尽当，又系初办”，产生了一些弊病。“遂贻旧派人口实，攻击甚烈”，说“法院精神形式较旧日州县衙署且有过之”。因此不仅袁世凯“颇欲尽废新立法院，恢复旧制”，就是主持“改革”的司法总长梁启超本人也以为“改革太骤”，“乃生反动”，转而“从维持现状上努力”了。紒紜矠如今进步党的计划均成空想，所以在袁氏照准熊希龄辞职之后，梁启超、汪大燮也立即连带请求辞职。袁世凯假惺惺地再三慰留，不允所请。梁愤愤不平地说：“大政方针本出自予一人之手，前之不忍去者，实待政策之实行，今已绝望，理应辞职。”紒紝矠后来，袁氏照准梁、汪辞职，但又故作豁达大度，不仅对“盗宝”一案免予追究，而且一再派粱士诒、杨士琦等人拜访进步党人，说明尽管将要实行总统制，仍然渴望与他们合作。进步党人对袁世凯的一片忠心，得到恶报，自然哀怨不止；但仍没放弃承恩邀宠的希望。不久，他们都抱着袁氏实行“开明专制”的幻想，受命担任了新职：熊希龄为全国煤油督办；梁启超则担任币制局总裁，不久又被任为参政院参政；汪大燮改任平政院院长；经杨士琦劝说，张謇仍留任农商总长，直到帝制发生才请假回原籍。煤油督办、币制局总裁和平政院院长都是有职无权的冗职，只拿薪水，无事可作。
熊希龄下台前夕，袁世凯已“根据政治会议的建议”于１月２６日下令组织约###议。按约###议组织条例规定，议员六十名均由各省区及全国商会选举产生，实际上都是由袁世凯指定，或各省都督保荐经他同意的。３月１８日，约###议在北海团城开幕。实到议员仅四十四人，马良担任临时主席。议长、副议长都是由袁世凯圈定的，议员选举只是形式。袁特地挑选孙毓筠为议长，用以表示增修约法并非北洋派的私意，“革命党”也是赞成的。施愚担任副议长。袁的机要秘书王式通为秘书长，后由顾 继任。孙宝琦代表袁临会致词，重弹《临时约法》“束缚政府”的滥调。２０日袁向会议提出增修约法大纲七条，大意说：“建设国家”应“因时制宜”，分为两个阶段；“增修约法为一时期，制定宪法又为一时期”。前一期为“国家开创时代”，后一期为“守成时代”。“开创之时，当多难之际”，与其徒饰美观，“以挽救之责委之于人民，委之于议会”，不如力求实际，“得一强有力之政府以挽救之”。所以，七条大纲可以归结为一句话：即抑人民之权，申总统之权。紒紞矠
根据袁世凯的大纲，约###议匆匆忙忙地制订出一个《中华民国约法》，共十章六十八条。５月１日，由袁世凯正式公布，同时宣布废除《临时约法》。两年前，袁曾指天发誓遵守《临时约法》，骗得资产阶级民主派把政权让给他，而今他又毫不留情地把《临时约法》撕碎。历史事实证明：“如果没有政权，无论什么法律，无论什么选出的机关都等于零。”紒紟矠
袁记新约法通篇贯串封建专制主义的“大一统”、“定于一”的精神和反动的皇权思想，完全否定了民主主义。袁党还美其名曰：只有如此，才合乎中国之“国情”，才能表示出中国“国家制度之特性”；紒紡矠否则的话，据说中国就不成其为中国，而要发生混乱，以至灭亡。新约法有关总统权力的条文都是绝对的、不容有丝毫含糊。如原来《临时约法》规定由“参议院、临时总统、国务员、法院行使统治权”。新约法改为由总统“总揽统治权”。总统“对于国民全体负责”，不对任何民意机关负责。他可以盗用全体国民的名义，做他想要做的一切。总统有解散立法院之权，而立法院弹劾总统要有总议员五分之四出席，出席议员四分之三以上通过，才能向大理院提出。大理院受理与否，却要由总统决定。实际上取消了立法院的弹劾权。新约法还规定成立参政院，其职能是“应大总统之谘询，审议重要政务”。所有参政都由总统钦定。参政院推荐十名委员组成宪法起草委员会，起草宪法。宪法草案经参政院审定后，“由大总统提出于国民会议决定之”，“国民会议由大总统召集并解散之”。这样，袁世凯便把制定宪法的大权完全收揽在自己手中。新约法之所以作这些规定，据袁氏说是因“人民政治知识尚在幼稚时代，欲其运用议院政治”，“恐转致乱亡”。紒紣矠
袁记《约法》的产生（4）
关于人民的各项权利，新约法都加上“于法律范围内”的附带条件，而法律由袁世凯一手制定公布，人民根本无权过问。这就是说人民权利的予夺均由袁氏自由行之。因此，尽管新约法上写有人民享有言论、结社、出版等项自由，以及请愿、选举、被选举等项权利，但在实际生活中却被剥夺得一干二净。人民的权利等于零。
新约法规定废除内阁制，改行总统制。“行政以大总统为首长，置国务卿一人赞襄之”。各部总长直接对总统负责。并规定总统有紧急命令、紧急财政处分等各项非常权力。
总之，新约法把袁世凯两年来恣意破坏资产阶级民主制度所攫取到的各种封建专制特权，用法律的形式肯定了下来，而且为他进一步扩张权力提供了“法律依据”。难怪新约法公布之日，他不胜喜悦地说：“予今日始入政治新生涯”。紒紤矠
注 释
① 《政府公报》，１９１３年１０月２３日。
② 同①。
③ 袁世凯通电，１９１３年１０月２５日。见《袁世凯与中华民国》，页７５—７９。
④ 《众议院质问追缴国民党议员证书徽章影响及于国会书》，见《中华民国史料》，中册，页８。
⑤ 《梁任公先生年谱长编初稿》，下册，页４２４。
⑥ 《白话捷报》，１９１３年１２月１６日。
⑦ 凤冈及门弟子编：《三水梁燕孙先生年谱》，上册，１８８页。
⑧ 当时交通部收入皆用特别会计，袁世凯指定梁士诒掌握，财政部不能动用。１９１４年初，熊内阁财政无法支持，梁士诒以五百万元呈献于袁，由袁转交熊希龄，使熊“不胜其难堪”。（见《远生遗著》）
⑨ 《庸言》，第ｌ卷，第２１号。
⑩ 同⑤，页４２９。
紒紜矠 同⑤，页４３１。
紒紝矠 《爱国报》，１９１４年２月１９日。
紒紞矠 《袁世凯宣布增修约法之经过布告》，１９１４年５月１日。见同④。
紒紟矠 《列宁全集》，卷１１，页９８。
紒紡矠 同紒紞矠。又见约###议秘书厅编：《约###议记录》，１９１５年印。
紒紣矠 同紒紞矠。
紒紤矠 马震东：《袁氏当国史》，１９３０年版，页３６７。
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专制独裁制度的确立（1）
从１９１４年５月起，袁世凯按照新约法，更准确地说是随心所欲地对政府机构进行了改组。他处处标榜创新，实际上是复旧。其所设“新机构”大都由前清制度脱胎而来，就是气派和仪式也无不模仿帝王。
５月１日，袁世凯下令撤销国务院，在总统府内设政事堂。政事堂的权限略仿照前清军机处，“凡一切军国大事皆由政事堂议决施行”。通过政事堂，袁氏把权力集中在自己手里。他下达命令原来钤用大总统印，现改为加“政事堂奉策令”之类的话，而钤政事堂印。这恰是前清“内阁奉上谕”那种文牍格式的翻版。政事堂设国务卿一人，对袁世凯直接负责，相当于前清首席军机大臣。袁世凯决定把这个“宰相”位置酬劳给他的把兄弟徐世昌。自辛亥革命后，徐以遗老自命，托辞“国变忧愤”，退居青岛，表面上不问政事，实际上暗中参与袁的各项重大决策，早有“海滨宰相”之称。他一上任，袁及总统府上下均尊称他为“相国”。他亦欣然应之。他与袁氏相交几十年，对袁的性情和野心了如指掌，深知在玩弄政治阴谋方面，袁不仅不亚于他，而且在许多方面比他高出一筹。关于大政方针，他从不主动提出方案，变革现实的一切指导思想都是袁向他提出的。他只是提供建议，起草告令，以及制定一些为达到目标必须使用的策略性的办法。
袁世凯实行独裁政治的一个重要手段就是制造派系，利用矛盾，使其互相牵制。政事堂除设国务卿外，还有左右丞二人，其地位略低于国务卿，也直接对袁世凯负责，用来防止出现国务卿专擅的局面。袁任命自己的臣杨士琦为左丞，右丞则让徐世昌的心腹钱能训担任。国务院存在的时候，各部政务由总长主持，可以直接发布命令。现在各部的命令均须由政事堂核阅，转呈总统定夺办理。各部长总直接对袁氏负责。各部总长人选为：外交，孙宝琦；内务，朱启钤；财政，周自齐；陆军，段祺瑞；海军，刘冠雄；司法，章宗祥；交通，梁敦彦；教育，汤化龙；农商，张謇。另外政事堂还设有六个局：法制局，局长施愚；机要局，局长张一；铨叙局，局长夏寿康；主计局，局长吴廷燮；印铸局，局长袁思亮；司务局，局长吴芨孙。以上各部长、局长，除汤化龙、张謇属进步党外，其余都是袁党。
政事堂在总统府勤政殿旁，其匾额为“政事堂”，两旁楹联为“天视民视天听民听”，“人溺己溺人饥己饥”。此联为徐世昌自拟、自书。５月４日，袁世凯亲临政事堂训话，他说，本大总统当与诸君以“洁己自爱，开诚布公”八字共勉，“以共挽狂澜，维持大局”。①就是在这种极动听的辞令掩饰下，袁党会聚一堂，开始了“屈天下人奉一人”的新步骤。
开办政事堂的同时，袁世凯下令裁撤了总统府秘书厅，把秘书长梁士诒调离总统府。自从１９１２年３月北洋政府成立起，梁士诒一直担任秘书长，综揽中枢机要，５月又兼交通银行经理，次年秋曾代理财政部务，事权之重无可比拟。他常常代表袁与各方接洽。有人谒袁禀商事件时，袁也常常说：“问梁秘书长去！”因此梁有“二总统”的绰号。②梁氏以交通部和交通银行为筹款工具，能在短时期内筹挪巨款，如１９１１年１１月袁到北京担任内阁总理大臣后，急需款项。梁从交通银行提取邮传部所存维修黄河铁桥款六百万元供袁收买运动各方。因此深得袁的信赖，被称为“财神”。但是，梁好包揽把持，利用秘书长职权，培植个人势力，在北洋财政界形成著名的交通系；尤其自受命组织公民党后，插手四方，势力更为膨胀，俨然成为政府党党魁，使袁世凯深感不安。１９１４年初，袁征询他对改制的意见，他建议“将秘书厅扩大组织”，以“扩张府制，网罗人才”，而不必另设国务卿。③这恰为袁所忌。袁氏遂下决心把他撵出总统府，派为税务处督办。
袁世凯以秘书厅原班底成立了一个内史监，专门负责办理“关于大总统切身政务机密者”。派原副秘书长阮忠枢为内史长，曾彝进、王式通为副内史长，内史有夏寿田、张凤台、刘春霖、董士佐等十余人。从清末北洋时代起，阮忠枢就充当袁和北洋文武官吏之间的联络人员，专门负责传达机要指示和反映下情，对袁忠心耿耿。洪宪帝制前夕，他曾对人说：“五年来纷纷乱乱，都只为没有皇帝之故。古语云：宁为太平犬，毋为乱离人。我亦云：宁为帝国犬，毋为民国人。”说时颇有洋洋得意之色，然闻者多笑其生成犬骨。
内史监成立后，仿照前清皇帝经筵进讲例，由参政严复等逐日编述关于中外大势及帝王治国故事以及其他政治、经济诸事，复由夏寿田书写送到袁世凯的办公室居仁堂，称“居仁日览”。袁世凯从青年时代就不喜欢细读宏篇巨著，而好观大略。这种一事一文的短篇日览，很合他的口胃，每日必批阅一两篇，从中总结中外统治者的得失，觅求其所谓“治乱之道”。
专制独裁制度的确立（2）
５月１８日，袁世凯下令特设一个小型的“政治讨论会”，派所谓“富有学问经验人员”王瑚等八人为会员，以阮忠枢为会长，凌福彭为副会长。又派施愚和顾问古德诺、有贺长雄等组成一个“法制讨论会”。这两个会专门讨论袁所交下来的政治、法律草案，提出“建议”，供袁决策参考。并且每个会员都