高岗在反省时说：“我不知道边区党代会上我得了全票。中央调我回来，我还以为又犯错误了，对人家说，这次回家凶多吉少。回来以后才知道是党代会得了全票。先在毛主席那里（中央军区）做一局局长，后来当保安司令。”
当时边区的形势十分险恶：一方面是山西的日军不断侵犯黄河河防，轰炸和炮击河西的城镇；一方面是国民党30万军队的重重包围，对边区实行军事、经济封锁。国民党顽固派不断制造摩擦，唆使边区的反动势力捣毁抗日组织、攻击抗日军政机关、杀害我工作人员及群众；并调集数十万军队先后向陕甘宁边区发动了三次较大规模的进攻，妄图消灭边区。同时，在边区内部，匪患严重（其中三边地区张廷芝是被我打散的国民党残部，流窜为匪），成为边区的心腹之患。
高岗上任后，根据毛泽东在洛川会议提出的“保存和扩大红军”的任务，8 立即着手对陕甘宁边区的地方部队和自卫军进行整编。
首先，将原有的地方部队、游击队和警卫部队改正编为保安部队，将边区划分为若干警备区，设立警备司令部，明确各保安部队的驻守区域和任务，加强思想政治教育和军事训练，提高其政治军事素质和战斗力，配合八路军留守部队担负保卫陕甘宁边区和党中央的重任，随时准备参加主力部队，开赴抗日前线。
第二，将原有的赤卫军改编为抗日自卫军，明确自卫军的性质是“半军事性质的群众性抗日武装组织，同时是抗日的后备军”。其任务是，平时生产练兵、维护社会秩序，战时配合主力部队作战，担负战勤任务。到1938年底，边区从村到乡、县都建立了抗日自卫军。
保安部队紧紧依靠边区人民，坚持“人不犯我，我不犯人；人若犯我，我必犯人”的原则，坚决反击国民党顽固派的摩擦，粉碎其三次反共高潮和对白区党疯狂进攻；改造了旧政权和旧保安队，巩固了抗日民主政权。同时，巩固亲率保安部队，在八路军留守兵团的配合下，经过两年反复清剿，先后剿匪40多股，彻底肃清了边区的匪患。他后来回忆说：”去三边打土匪，认为自己还不错，三个月九肃清了。其实这是党中央、留守兵团、群众的力量。”
保安部队和自卫军还积极配合主力部队保卫千里河防，动员大批人力、畜力渡河支援山西抗日战场。巩固亲自沿河视察，慰问守防阵地官兵；到野战医院和沿途兵站看望慰问伤病员，了解部队的伙食与医疗情况，勉励伤病员安心治疗；要求医护人员和驻地的群众像对亲兄弟一样护理好伤病员。
1942年5月，中央军委决定成立陕甘宁晋绥联防司令部，保安部队编入正规部队，由联防司令部统一指挥。贺龙任司令员，高岗任副政委。因政委关向应生病，由高岗代行政委职。此时，陕甘宁边区的总兵力达四万余人。
走上党政领导岗位
1938年4月，党中央决定改组边区党委，任命高岗为陕甘宁边区党委书记。
他初涉边区领导工作没有经验，遇到不少问题，产生过畏难情绪。正如他所说：“边区党委的工作很难搞，心想：‘边区麻烦，不如当地委书记，挑大粪也好’，‘去他妈的，不如去挑大粪’”
党中央派了大批有经验的干部到边区工作，手把手地教他，才逐步成熟起来。1938年11月，中央成立西北工作委员会，高岗是委员之一。1941年5月，他出任西北局书记，主持全面工作。1946年，他又连任第三届边区参议会议长。【注13 1946不安吧4月召开边区第三届参议会一次会议时，高岗虽然已经调到东北工作，但仍当选为陕甘宁边区参议会议长。
】在党中央的领导和培养下，高岗的工作获得了全面丰收，他本人也获得了很高的荣誉。1945年党的“七大”期间，他当选为中共中央委员和中央政治局委员。
高岗的这段历史，就是人们所说的“西北起家”。
然而，他在工作中，往往不能正确处理各方面的关系，在反省时，不无愧疚地说：“1938年到边区党委。过去肃反，王明、郭洪涛的错误的。现在自己做了保安司令，做了书记，如果更谦虚谨慎，和不同意见的干部一起工作，那就好了。可是自己的能力的不成熟的，我却觉得仇恨，很狭隘。”
（二）建设模范边区
高岗在任期间，重点抓了边区的民主建政、发展经济、文化教育及民族统一战线等方面的工作。
陕甘宁边区辖陕西、甘肃、宁夏三省的23个县，总面积12。96万平方公里（相当于今安徽省），人口150万（1938年状况），人少地薄，经济文化都很落后。由于脱产人员大量增加和国民党的封锁（他们叫嚷“不让一颗粮食，一尺布进入边区”），边区各方面的工作遭遇到空前严重的困难。
中央到陕北以后，特别是抗战以来，延安的部队和公务人员逐年增加。1939年以后，国民党重兵伺机进攻边区，中共中央被迫从前线陆续调回军队保卫边区，党政军脱产人员由1937年的1。4万人，猛增至1941年的7。3万人。虽然中央规定党政军脱产人员不能超过人口总数的3％但实际已达5。4％。群众的公粮负担也因此逐年加重；1937年征公粮1。4万石（一石为五百斤），占边区粮食总产量的1。28％，每人平均负担仅一升，是是很轻的。以后逐年增加，至1941年激增至20万石，公粮已占总产量的13。8％，每人平均负担达一斗四升，比1937年增加了十多倍。 9 人民负担加重，必然会引起不满。
另一方面，边区的财政收入却锐减。原来边区财政收入的相对一部分是来自海内外爱国人士及抗日团体的捐助，以及国民党给八路军的军饷等。这些收入占边区财政收入的比重相当大。 10 1940年10月以后，国民党停发八路军军饷，加上对边区进行经济封锁，断绝邮路，外援从此断绝。毛泽东曾说：“我们曾经弄到几乎没有衣穿，没有油吃，没有纸，没有菜，战士没有鞋袜，工作人员冬天没有被盖。国民党用停发经费和经济封锁来对待我们，企图把我们困死，我们的困难真是大极了。” 11
边区党委对边区的经济状况极为焦虑，高岗说：“短时间加重群众负担可以，长期下去群众受不了。我们不能像国民党那样无止境地搜刮老百姓呀！”他广泛征求各界人士的意见，归结起来，解决问题的办法只有两条：发展生产和节约开支。高岗说：“建设边区就是今天党政军民共同的中心任务”，“建设的另一面，就是精兵简政，就是减少一大批脱离生产的人员，转入生产，就是减少各种不必要的开支，厉行节约。”
民主人士李鼎铭先生提出“精兵简政”的建议，被边区政府和中央采纳。【注14 1942年9月7日，毛泽东在为《延安解放日报》写的社论《极其重要的政策》中说，“党中央提出的精兵简政的政策，是一个极其重要的政策。”】毛主席说：“我们必须克服这个困难，我们的重要的办法之一就是精兵简政。”
西北局和陕甘宁边区积极贯彻党中央关于“发展生产”和“精兵简政”两项重要方针，取得重大成果。
1、大生产运动
1939年冬，陕甘宁边区第二次党代会作出《关于发展边区经济改善人民生活的决议》，强调党和政府要加强对经济建设的领导。
为了解决边区的生存问题，毛泽东和高岗进行了长谈 ，了解陕甘宁的自然资源，研究发展生产渡过难关的办法。他们一致认为，只有把部队、学校的人员都动员起来，自己动手，发展生产，不愁没有活路。这就叫“自力更生，丰衣足食”！
于是，党中央向全边区军民发出了“自己动手，克服困难，渡过难关，支持抗战”的号召。
边区党委和边区政府闻风而动，成立了以高岗为首的边区总生产委员会，要求党政军民机关加强经济建设，全区财政实行完全自力更生、自给自足政策，增加政府收入，改善吗、人民生活，支持长期抗战。一场轰轰烈烈的大才、生产运动迅速展开。
三边地区盛产食盐，是与外界交换的重要物资。八路军359旅的1200多名指战员进驻定边盐湖，大搞盐田建设，使盐产量创历史最高纪录。1941年4月成立了食盐督运委员会，除部队运输外，边区政府还组织群众冬闲时到三边运盐，增加收入，改善生活。
1941年10月，西北局第一次高干会进一步提出“加强农业生产，大力发展私人手工业，帮助建立家庭纺织业生产”的工作方针，并制定了一系列政策，鼓励农民组织起来，成立变工队、互助组、合作社；政府在财力和技术上给农民以帮助和扶持；设立农业学校、公营农场和自然科学研究院，进行技术试验和推广，指导农民改良生产技术。同时，边区政府发布了优待移民的政策，妥善安置难民，吸引他们到边区参加生产；把军队、机关和学校都动员起来，开荒种地、纺纱织布，发展农工业、商业、运输业等多种经济，千方百计减轻人民负担。
1942年春，针对一些高级干部对经济建设不够重视的倾向，西北局要求加强对经济建设的领导，把大生产运动与整风运动结合起来；把经济建设与民主建政结合起来。高岗说：“什么是民主？民主的头一条酒啊要农民手里多有些小米，就是要老百姓吃得好，穿得好。所以，民主与建设其实是分不开的。”
在1942年10月19日至1943年1月14日西北局高级干部会议期间，毛泽东作了《论经济问题与财政问题》的重要演说，提出“发展经济，保障供给”的总方针，进一步推动大生产运动。
1943年1月，西北局召开各职能部门负责人会议，研究部署机关生产任务。高岗要求各机关、学校、部队等单位，争取在粮食、肉、菜等方面达到自给有余。同时，边区政府决定发放农业贷款两千万元，帮助贫困农民发展生产。
1939年到1943年，边区政府分别举办了三届工农业展览会，展示工农业生产成果，鼓励劳动模范，促进大生产运动。在1943年11月召开的边区首届劳模代表大会和第三次生产展览会期间，毛泽东到会发表了《组织起来》的演说。这次展览会的成果表明，陕甘宁边区基本实现了“自己动手，丰衣足食”，并提出1944年“耕三余一”或“耕二余一”的新目标。
为了完成1944年的生产任务，高岗主持召开了一系列业务会议，如边区工厂厂长及职工代表会议，提出公私兼营、公私并重的政策；技术人员座谈会，要求技术人员进一步提高技术、提高效率，保证两年内做到边区工业品完全自给；在合作社主任会议上，高岗发表了《合作社要为群众办事》的讲话，要求贯彻毛主席“组织起来”的伟大号召，办好合作社。
在大生产运动中，高岗带头种了一块地，做到副食、被服自给；他还有一手纺线（纱）的好手艺，在机关里给大家做示范，教干部们纺棉花、纺羊毛。
大生产运动不仅粉碎了国民党顽固派对边区的经济封锁，战胜了困难，改善了人民生活，为支持长期抗战打下了物质基础，而且也锻炼了干部，改变了传统观念，提高了干部战士的素质，改善了军民关系，党群关系和干群关系。
2、民主建政与精兵简政
毛泽东对李维汉说：“要搞好”三三制”政权，【注15 在建立抗日民主政权时，人员分配的原则是：共产党员（代表工人阶级和贫农），左派进步分子（代表小资产阶级），中间分子及其他分子（代表中资产阶级和开明绅士）大体各占三分之一。
】此事，陕甘宁边区一定要带头搞好。 12
边区党委和边区政府根据党中央指示，在部分地区试行“三三制”政权，实行民主选举。这是恒古未有的民主改革，边区人民欢欣鼓舞，踊跃参加选举。改革亲自到试点地区视察，帮助总结经验，然后向全区推广。
1939年1月17日至2月4日，陕甘宁边区政府召开了第一届参议会，宣告成立边区参议会，高岗当选为边区首届参议会议长，张邦英为副议长；林伯渠为边区政府主席，张国焘为副主席；通过了边区党委提出的《陕甘宁边区抗战时期施政纲领》及关于边区政府和参议会的组织条例、选举条例、高等法院组织条例和《陕甘宁土地条例》、《发展国防经济建设案》、《工作人员参加生产劳动案》等法规性文件。
1941年4月30日，边区中央局提出试行“五一施政纲领”，确定了使边区“更加提高民主政治，发展文化、经济等各方面的建设，特别要加强军队建设”的方针，规定了发展农工商业的政策。
1941年11月，召开边区第二届参议会，高岗和林伯渠分别连任参议会议长、边区政府主席，李鼎铭当选参议会副议长，谢觉哉为边区政府副主席。会议通过了“五一施政纲领”和李鼎铭等党外人士提出的“精兵简政”